Reportage: Eine Frage der Qualität

Brand Eins / McK Wissen

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Während die Welt heftig das Für und Wider debattiert, trafen die Niederlande eine einsame Entscheidung. Sie haben per Gesetz verboten, dass sich Privatunternehmen an ihrer TrinkwasserIndustrie beteiligen dürfen. Eine Privatisierung, befürchtet die Regierung, treibt die Wasserpreise in die Höhe und die Wasserqualität in den Keller.

Irgendwann mitten im Idyll tritt Marijke Poppelier kurz auf die Bremse. „Das“, sagt sie und deutet nach rechts aus dem Auto, „sind meine Kollegen.“ Ringsum schwingt sich das Dünenfeld Meijendel zum Horizont. Und direkt neben der Straße grasen dort Schafe, Pferde und Rinder im Sonnenlicht. Malerisch. Findet auch Poppelier. Sie ist gerne hier draußen, in den Dünen nahe dem holländischen Städtchen Scheveningen, und zeigt Besuchern eine der drei Produktionsstätten ihres Arbeitgebers. Denn der beschäftigt dort – neben rund 500 Menschen – auch 35 Fjordpferde, 32 Galloway-Rinder, 52 Heideschafe sowie seit Frühlingsbeginn zusätzlich noch 40 Lämmer. Die tierischen Kollegen kümmern sich darum, dass das Gras in den Dünenfeldern kurz bleibt. Ganz umweltverträglich und Ressourcen schonend.

Poppeliers Arbeitgeber ist der Duinwaterbedrijf Zuid-Holland (DZH). Das Trinkwasser-Unternehmen nutzt die Dünen zwischen den holländischen Küstenorten Monster und Katwijk, um Flusswasser in trinkbares Leitungswasser zu verwandeln. Dafür transportiert DZH zunächst Wasser aus dem Fluss Maas durch zwei fast mannshohe Pipelines in das 80 Kilometer entfernte Dünengebiet an der Nordseeküste. Dort versickert das Nass zwei Monate lang im Sand, bis es in rund 60 Meter Tiefe angekommen ist. Danach pumpen die DZH-Ingenieure das Wasser wieder nach oben, entfernen noch Kalk, Eisen und Mangan – und fertig ist ein besonders mild schmeckendes Trinkwasser für rund 1,2 Millionen Holländer. „Das alles geschieht vollkommen ohne Chemikalien“, erklärt der DZH-Geschäftsführer Piet Jonkers. „Die Dünen sind unser natürlicher Wasserfilter.“ Jonkers Unternehmen ist eines von drei holländischen Anbietern, die auf diese Weise Trinkwasser produzieren. Die Methode ist einzigartig auf der Welt.

Geschlossen für ein Gesetz gegen die Privatisierung

Poppelier, ihr Chef Jonkers sowie die Schafe, Rinder und Ponys in den Dünen arbeiten im Auftrag von 27 Gemeinden, darunter der niederländische Regierungssitz Den Haag. Denn der Wasserversorger DZH ist rein rechtlich zwar eine Aktiengesellschaft – deren Anteilsscheine gehören jedoch den Kommunen der Region. Und das soll nach dem Willen der Holländer – trotz aller weltweiten Debatten um die Privatisierung öffentlicher Unternehmen – auch so bleiben. Denn am 9. Dezember 2003 haben fast alle Parteien in der Tweede Kamer, der wichtigsten Kammer des nationalen Parlaments, ein neues Gesetz angenommen. Dieses Gesetz verbietet explizit, dass sich private Investoren an der Trinkwasser-Versorgung von Haushalten und kleinen Unternehmen beteiligen dürfen. Am 7. September des vergangenen Jahres stimmte schließlich auch die andere Parlamentskammer, die Eerste Kamer, dem Gesetz zu.

Mit ihrer strikten Antiprivatisierungs-Regelung stehen die Niederlande ziemlich alleine da. Zwar gehört die Trinkwasser-Industrie in der Europäischen Union noch überwiegend der öffentlichen Hand. Aber Großbritannien hat den Sektor bereits komplett privatisiert, und in Frankreich können Privatanbieter über Ausschreibungen langfristige Konzessionen erwerben. In Deutschland ist die Privatwirtschaft über Public-Private-Partnerships bislang an rund einem Drittel der gesamten Wasserproduktion beteiligt – mit steigender Tendenz. Die Kommunen, die für den Sektor zuständig sind, dürfen selber über weitere Partnerschaften mit Privatinvestoren entscheiden. Dabei sind sie allerdings verpflichtet, die Aufsicht über den Sektor zu behalten – ein kompletter Verkauf kommt also in Deutschland nicht infrage. Ein staatliches Gesetz gegen jegliche Privatisierung wie das der Holländer findet sich jedoch weltweit höchstens noch in Uruguay.

Die Debatte um das Öl dieses Jahrhunderts

Die Niederländer stellen damit unmissverständlich klar, auf welcher Seite sie in der Debatte stehen, die zurzeit rund um den Globus über die Privatisierung der Trinkwasser-Industrie läuft. „Trinkwasser“, fasst Anthony Muller, McKinsey-Experte für Wasserwirtschaft, diese Debatte zusammen, „ist ein emotional extrem aufgeladenes Thema.“ Die Flüssigkeit polarisiert, weil sie ein Zwitter ist: die unentbehrliche Lebensgrundlage eines jeden Menschen und zugleich eine Handelsware, deren Produktion und Vertrieb nun mal Geld kosten. Entsprechend dieser Doppelnatur haben sich in der Debatte zwei Parteien herauskristallisiert, die sich unversöhnlich gegenüber stehen.

Auf der einen Seite sind dies Menschen wie der Weltbank-Wasserspezialist John Briscoe, die rückhaltlos für eine Privatisierung der Versorger und sogar für eine völlige Freigabe aller Regulationen eintreten. „Nur über den freien Markt“, argumentieren Briscoe und seine Mitstreiter, „können Wasserversorger das dringend benötigte Kapital aufbringen und effizient genug werden, um jeden Menschen mit frischem Trinkwasser zu versorgen.“ Viele Privatisierungs-Befürworter haben auch im Hinterkopf, dass sich mit Trinkwasser viel Geld verdienen lässt. So schätzt die Weltbank den globalen Wassermarkt auf satte 800 Milliarden Euro pro Jahr.

Kein Wunder, dass das US-Magazin Fortune Wasser kürzlich „das Öl des 21. Jahrhunderts“ nannte. Momentan balgen sich um diesen Zukunftsmarkt vor allem drei Großunternehmen: die französische Suez-Gruppe, außerdem Veolia Water Systems, die Wassersparte des ebenfalls französischen Vivendi-Konzerns, sowie die deutsche RWE, die seit dem Kauf des britischen Versorgers Thames Water auf Platz drei liegt. Vor allem in Entwicklungs- und Schwellenländern, wo klamme Staaten dazu neigen, ihre Versorgungseinrichtungen zu verkaufen, um an Geld zu kommen, kämpfen die Anbieter mit harten Bandagen.

Wasser – Konsumgut oder Menschenrecht?

Auf der anderen Seite der Diskussion um die Trinkwasser-Privatisierung stehen zahllose Bürgerinitiativen, Globalisierungskritiker und Dritte Welt-Aktionsgruppen. Sie betonen, dass Wasser viel mehr ist als nur ein Konsumgut. Nämlich letztlich sogar ein Menschenrecht. Darum dürfe es niemand als Eigentum betrachten und Profit daraus schlagen wollen. Die Privatisierungsgegner befürchten, dass profitorientierte Unternehmen vor allem auf kurzfristige Renditen schielen – und darüber nachhaltigen Ressourcenschutz, sozialverträgliche Preise sowie bestmögliche Qualität des Grundnahrungsmittels vergessen. Deshalb sollen sich ihrer Meinung nach staatliche Einrichtungen als Teil der Daseinsvorsorge darum kümmern, dass jeder Bürger immer gutes Trinkwasser zu akzeptablen Preisen erhält.

Bleibt man einmal bei den wirtschaftlichen Fakten, so lässt sich schlecht sagen, welche der beiden Seiten recht hat. Prinzipiell, da sind sich die Experten einig, lässt sich die Trinkwasser-Versorgung durchaus privatisieren. Staatliche Stellen und Privatinvestoren müssten dabei nur genau auf die Verträge achten, damit es später nicht zu Streit kommt. „Aber die Frage, ob nun privatisierte Wasserunternehmen oder öffentliche kosteneffizienter oder umweltfreundlicher sind, konnte in der Fachwelt bislang nicht abschließend geklärt werden“, sagt Professor Georg Meran, Vizepräsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in Berlin und Experte für Wasserwirtschaft. Es gebe zwar empirische Untersuchungen – aber mit den unterschiedlichsten Ergebnissen. „Man weiß einfach nicht, ob solche Dinge nach einer Privatisierung besser funktionieren als vorher“, sagt Meran. Die Entscheidung dafür oder dagegen hängt meist einfach von der Kassenlage eines Staats ab – und von politisch-ideologischen Erwägungen.

Zu viel Wasser und zu viel Dünger

Die niederländische Regierung hat nun das Thema Trinkwasser ganz oben auf ihre Prioritätenliste gesetzt. Im Gegensatz zu den heiß umkämpften Schwellen- und Entwicklungsländern hat Holland allerdings eher zu viel Wasser als zu wenig. So münden auf seinem Territorium die großen Flüsse Rhein, Ems, Maas und Schelde ins Meer. Und fast ein Drittel des 16 Millionen Einwohner-Landes – das am dichtesten besiedelte Europas – liegt unter dem Meeresspiegel. Ohne zahlreiche Dämme und Deiche, Kanäle und Pumpstationen würden vor allem die dicht besiedelten Regionen im Norden und Westen mit den Großstädten Amsterdam, Den Haag und Rotterdam überflutet. „Unser Kampf“, sagt der ehemalige niederländische Umweltminister Jan Pronk, „war eigentlich immer eher gegen das Wasser als dafür.“

Doch auch Holland hat ein Wasserproblem: Die Niederländer nutzen ein Fünftel ihrer Landesfläche für die Landwirtschaft, vor allem für den Anbau von Blumen und Zwiebeln. Und das verunreinigt den Wasserkreislauf mit Dünger, Pestiziden und anderen Chemikalien. Zudem leiden die Wasservorräte im Boden und in Gewässern unter der niedrigen geografischen Lage des Landes: große Mengen davon sind durch eindringendes Meerwasser versalzen.

Die holländischen Produzenten müssen das Grund-, Fluss- oder See-Wasser des Landes darum besonders sorgfältig bearbeiten, um es trinkbar zu machen. Bis 1920, übernahmen das in dem damals neu entstandenen Sektor noch neu gegründete Unternehmen von Privatinvestoren. Die engagierten sich jedoch vor allem in den dicht besiedelten Regionen des Landes, wo sich die hohen Investitionen in Wasserleitungen und -kanäle auch lohnten. Sie pickten sich also die Rosinen raus und ließen den Rest des Landes links liegen. Daraufhin übernahm der Staat die Kontrolle über den Sektor und erreichte 1970 eine komplette Versorgung noch der abgelegensten Bauernhöfe. Heute sind lokale Wasserbehörden für die Abwasser-Aufbereitung zuständig, die Abwasserkanäle werden von den Gemeinden betrieben.

Die Trinkwasser-Versorgung liegt momentan in der Hand von 15 Anbietern, die pro Jahr rund eine Milliarde Kubikmeter davon produzieren und damit rund 1,4 Milliarden Euro umsetzen. Die Branche steckt dabei mitten in einem Konzentrationsprozess: 1938 gab es noch 229 Anbieter, in den Siebzigern immerhin noch 109. In fünf Jahren, sagen Prognosen, sind es nur noch sechs oder vielleicht sogar nur noch drei Anbieter. Zugleich sinkt die Beschäftigtenzahl. So arbeiten momentan rund 5400 Menschen in der holländischen Trinkwasserindustrie – 1993 waren es noch rund 8000, also knapp ein Drittel mehr. Wie der Den Haager Wasserversorger DZH sind auch fast alle der anderen 14 momentan aktiven Unternehmen als Aktiengesellschaften organisiert. Ihre Anteilsscheine gehören – je nach Unternehmen in unterschiedlicher Zusammensetzung – den jeweiligen Kommunen und den zwölf Provinzen des Landes. Der Sektor arbeitet also mit einer Mischkonstruktion aus privatwirtschaftlicher Rechtsform und öffentlichen Eigentümern.

„Dank dieser Konstruktion können die Unternehmen autonom arbeiten und wichtige Entscheidungen ohne eine vorige politische Debatte treffen“, erklärt Ger Ardon. „Wir haben sie also vor der direkten Diskussion in der Politik geschützt.“ Ardon war bis vor 18 Jahren bei der Vereinigung der Niederländischen Wasserwerke (Vereniging van Waterbedrijven in Nederland – VEWIN) für Bedarfsplanungen zuständig. Heute sitzt er als Leiter der Wasserabteilung des niederländischen Umweltministeriums VROM in dessen Neubau in der Den Haager Innenstadt, direkt neben dem Hauptbahnhof. Dort hat Ardon mit seiner Abteilung seit Mitte der Neunzigerjahre an dem neuen Antiprivatisierungs-Gesetz gearbeitet.

Nur der Staat darf Anteile halten

Damals war auch in Holland eine Diskussion um die Privatisierung von staatlichen Versorgungsunternehmen entbrannt. Dabei hatte sich die Regierung jedoch vor allem auf Anbieter von Gas und Elektrizität konzentriert und den Wassersektor explizit ausgenommen. Trinkwasser, so die Überlegung, ist zu wichtig, um es den Kräften des freien Marktes zu unterwerfen. 2000 stellte der damalige sozialdemokratische Umweltminister Jan Pronk dann erstmals ein Positionspapier vor, das besagte dass Besitzanteile der öffentlichen Wasserversorger nicht in privater Hand landen dürften. Ein Jahr später kursierte bereits der erste Gesetzentwurf. Danach verschwand das Vorhaben jedoch vorerst in den Aktenschränken der Bürokratie, weil die Regierung von Premierminister Wim Kok 2002 zurücktreten musste und durch die konservative Regierung von Jan Peter Balkenende ersetzt wurde. Die jedoch behielt den Kurs bei, und Ger Ardon konnte miterleben, wie das von ihm ausgearbeitete Gesetz rund ein Jahr später vom Parlament gebilligt wurde.

Ardons Gesetzes-Konstruktion zufolge dürfen die Anteilseigner der Trinkwasser-Versorger ihre Aktien nur an Körperschaften oder Unternehmen verkaufen, die ebenfalls zu 100 Prozent dem holländischen Staat gehören. Zugleich garantiert der Staat den Versorgern, dass sie die einzigen sind, die in ihrer jeweiligen Region Trinkwasser an Haushalte und Kleinunternehmen verkaufen dürfen. Mit ihrer Regelung will die holländische Regierung vor allem die durchsetzungsschwachen Kleinabnehmer vor steigenden Preisen und schlechter Wasserqualität schützen. Der Markt für Großkunden bleibt dagegen offen für private Wettbewerber.

„Wir glauben, dass Wasserversorgung mehr beinhaltet als nur das Versorgen mit Wasser“, begründet der Wasser-Beamte Ardon das Gesetz. „Denn dazu gehört auch ein Verantwortungsgefühl gegenüber der Gesellschaft und ein schonender Umgang mit den natürlichen Ressourcen.“ So fürchte die Regierung, eine Privatisierung würde auf Kosten der sehr guten Qualität ihres Trinkwassers gehen. Ardon führt dabei das Beispiel England und Wales an. Dort hat Margaret Thatcher 1989 das gesamte Wassersystem an Privatinvestoren verkauft. In der Folge habe sich, so Ardon, die Wasserqualität verschlechtert, und die Wasserpreise seien gestiegen. Und Ardons Chef, Umwelt-Staatssekretär Pieter Van Geel, ergänzt: „Auch wenn Effizienz wichtig ist – wir dürfen und wollen bei der Qualität und der Verfügbarkeit von Wasser keine Kompromisse machen zugunsten von Kostenersparnis.“

Die EU-Kommission ist für Wasser-Privatisierung

Ardon und van Geel gehen davon aus, dass ihr Gesetz keine Probleme mit dem geltenden EU-Recht bekommt. Die EU-Kommission hätte zwar am liebsten eine weit gehende Privatisierung der Wasserindustrie in allen Mitgliedsländern. Aber in einer Rahmenrichtlinie verlangt sie zunächst nur, dass Trinkwasser-Preise bis spätestens 2010 die Kosten für Produktion, Transport und Umweltschäden wiedergeben sowie dass die Anbieter kostendeckend arbeiten – also ohne jegliche Subventionen. Die holländische Trinkwasser-Industrie arbeitet zwar schon jetzt kostendeckend und ohne Staatszuschüsse. Allerdings ist das auch kein Wunder: ihre Preise gehören, zusammen mit denen in Deutschland, Dänemark und Großbritannien, zu den höchsten in Europa. Dabei liefert sie allerdings auch beste Qualität – das Trinkwasser in Süditalien oder in vielen Gegenden Spanien ist zwar preiswerter, aber oft nicht trinkbar.

Die Trinkwasser-Unternehmen könnten nun auf die Idee kommen, nicht nur kostendeckend zu arbeiten, sondern durch Preissteigerungen, billigere Produktionsmethoden und damit sinkende Qualität sogar satte Gewinne einzufahren. Das könnte ihnen keine Konkurrenz vereiteln, schließlich garantiert ihnen der niederländische Staat regionale Monopole. Damit das nicht passiert, müssen die Versorger künftig regelmäßig bei Benchmark-Tests gegeneinander antreten. Dabei vergleichen sie Kosten und Effizienz, Service und Kundenzufriedenheit, Umweltverträglichkeit und Wasserqualität miteinander. Die Ergebnisse sollen dann in einer Rangliste veröffentlicht werden.

Solche Benchmark-Vergleiche erstellen die Unternehmen unter Aufsicht des Wassererzeuger-Verbands VEWIN zwar schon seit 1997. Bislang ist die Teilnahme an den Tests allerdings noch freiwillig. Das soll sich zum Ende des Jahres ändern. „Unser Benchmarking hat zwei Ziele“, erklärt Arjen Frentz, Chef der Abteilung Wasser & Wirtschaft bei VEWIN. Erstens solle es die Öffentlichkeit über die gesamte Industrie informieren. Und zweitens sollen Anteilseigner und Kunden der einzelnen Firmen erfahren, wie diese im Vergleich dastehen. Dadurch, so die Hoffnung, gerät das Management unter Druck und versucht beim nächsten Mal besser abzuschneiden. Wenn das nicht funktioniert, so die Planungen im Umweltministerium, könnte man auch Standard-Werte festsetzen, die dann eben alle Unternehmen erreichen müssten.

Warum etwas ändern, wenn es keine Probleme gibt?

Momentan allerdings kann das Ministerium diese Peitsche aber noch in der Tasche lassen – die staatlichen Trinkwasserversorger arbeiten anscheinend vergleichsweise gut. So sind ihre Leitungen und Kanäle derart gut in Schuss, dass die Unternehmen durch Lecks und Löcher nur sechs Prozent ihres Wasser verlieren – in anderen europäischen Ländern sind es oft zwölf Prozent und mehr. Zudem, so eine VEWIN-Studie, sind die Anbieter in den vergangenen vier Jahren sogar neun Prozent effizienter geworden. „In vielen Ländern funktioniert die Trinkwasserversorgung unzuverlässig, mit schlechtem Service und nur geringen Investitionen“, sagt Pieter Huisman vom Lehrstuhl für Wassermanagement der Universität Delft. „Um das zu verbessern wird oft Liberalisierung und Privatisierung propagiert.“ Die holländische Trinkwasserindustrie dagegen funktioniere gut. „Und wenn es kein Problem gibt“, fragt Arjen Frentz vom Branchenverband VEWIN und lächelt sanft, „warum sollte man dann etwas ändern?“

Kasten: Wasser-Märkte: Die Wahl zwischen drei Übeln

Das Einführen von Wettbewerb bei der Trinkwasser-Versorgung ist ziemlich schwierig. Denn anders als etwa Strom oder Gas lässt sich das Wasser unterschiedlicher Anbieter mit unterschiedlicher Qualität nicht einfach in einem Rohr zusammen mischen. Und große Mengen sind nur schlecht über weite Strecken zu transportieren, Wasser ist darum immer eine regionale Ressource. Zudem lohnt es sich meist nur für einen Anbieter, ein Versorgungsnetz inklusive Anlagen zur Wasseraufbereitung, Pumpstationen, Speicherbecken, Kanälen und Leitungen zu errichten und zu betreiben. Denn zum einen ist das extrem teuer. Und zum anderen gibt es für ein zweites Netzwerk meist schlicht keinen Platz. Wasser ist also immer mit einem lokalen Monopol verbunden. „Wir können nur zwischen drei Übeln auswählen“, hat der Nobelpreisträger Milton Friedman darum über Wassermärkte geurteilt: „Ein privates, unreguliertes Monopol, ein privates Monopol, das vom Staat reguliert wird, und ein öffentliches Monopol.“

Kasten: Pro und contra Wasser-Privatisierung

Zwei Seiten streiten darum, ob der Staat die Versorgung seiner Bürger mit Trinkwasser privaten Unternehmen überlassen sollte oder nicht. Die Befürworter argumentieren, dass der Sektor nur über den freien Markt das Kapital und die Effizienz erreichen kann, die nötig sind, um alle Menschen mit frischem Wasser zu versorgen – vor allem in Entwicklungs- und Schwellenländern. Die Gegner betonen, dass Wasser mehr ist als nur eine Ware – nämlich die alternativlose Lebensgrundlage für jeden Menschen. Sie befürchten, dass profitorientierte Unternehmen nachhaltigen Ressourcenschutz, sozialverträgliche Preise sowie bestmögliche Qualität des Grundnahrungsmittels vernachlässigen. Wissenschaftliche Untersuchungen konnten bislang nicht eindeutig belegen, welche der beiden Seiten recht hat.

„Prinzipiell“, sagt der McKinsey-Experte Anthony Muller, „ist die Trinkwasser-Versorgung für Privatisierungen geeignet.“ Ob Verkäufer, Käufer und Kunden hinterher damit zufrieden sind, liege vor allem an den jeweiligen Verträgen und Regulierungsbestimmungen. Die Entscheidung hängt darum von der Kassenlage des jeweiligen Staates ab – und davon, welchen Sektoren er zur Not mit Subventionen unter die Arme greift. Es geht also um rein politisch-ideologische Erwägungen. Oder aber um den vorherrschenden Glauben: die Bewohner einiger muslimischer Länder betrachten Wasser als Geschenk Gottes. Und es ist für sie völlig klar, dass kein Mensch Geld für dieses Geschenk nehmen darf.